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Sentenza contro MUR per MMG che si iscrivono SSM

Grande vittoria del ricorso assistito da SNAMI Bologna contro il MUR


FATTO e DIRITTO

N. 06467/2020 REG.RIC.


1. Con il mezzo di tutela all’esame i ricorrenti, premettendo di essere tutti iscritti ai corsi di formazione specifica in medicina generale di cui al d.lgs. n. 368/1999 e di avere intenzione di partecipare al concorso per l’ammissione alle scuole di specializzazione medica, hanno impugnato, chiedendone l’annullamento previa concessione di misure cautelari, i provvedimenti meglio descritti in epigrafe nella parte in cui non consentono la propria partecipazione alla procedura; il Ministero dell’Università e della Ricerca, con proprio decreto in data 20 luglio 2020, ha infatti introdotto nell’ambito della disciplina delle “modalità per l’ammissione dei medici alle scuole di specializzazione in medicina” di cui al Decreto ministeriale n. 170/2017, facendo applicazione dell’art. 19 comma 12 della legge 28 dicembre 2001, n. 448, all’art. 4, comma 1, secondo periodo, la disposizione secondo cui l’accettazione della domanda di iscrizione e la partecipazione del medico in formazione in medicina generale alla procedura concorsuale sono subordinate alla previa rinuncia a tale corso; di conseguenza il bando di concorso prevede, all’art. 5, che il candidato dichiari di non essere iscritto presso alcun Corso di Formazione Specifica in Medicina Generale, consapevole che , ai sensi del regolamento n.130/2017, attuativo delle disposizioni di cui all’articolo 19, comma 12, della legge28 Dicembre 2001, n. 448, il medico iscritto ai corsi di formazione specifica in Medicina Generale, di cui al Decreto legislativo 17 Agosto 1999, n. 368, può partecipare alla procedura concorsuale di cui al presente bando solo dopo aver concluso il suddetto corso di formazione, fatta salva la possibilità di rinunciare al corso stesso, interrompendolo anticipatamente prima della partecipazione alla presente procedura concorsuale. 2. Avverso detti provvedimenti, impugnati nella parte di proprio interesse, i ricorrenti hanno dedotto le seguenti censure: I. violazione di legge, eccesso e sviamento di potere, in ragione dell’illegittimo ampliamento, da parte del Ministero, dei limiti ordinamentali posti dal legislatore per autodelega regolamentare in tema di interpretazione ed integrazione normativa; le impugnate norme della procedura che, dopo anni di opposta interpretazione, N. 06467/2020 REG.RIC. anche ministeriale, determinano l’esclusione dalla selezione dei medici nella condizione dei ricorrenti, così come la presupposta norma regolamentare, sarebbero illegittime e non risponderebbero neppure alla ratio della legge n. 448 del 2001 che non aveva mai, dalla sua emanazione, impedito la partecipazione al concorso ai “corsisti” di medicina generale; II. illegittimità costituzionale dell’art. art. 19, comma 12, della l. 448/2001 per violazione degli art. 3 e 34 Cost. in quanto le impugnate limitazioni all’accesso al concorso determinerebbero un evidente vulnus del principio del diritto allo studio. 3. L’Amministrazione si è costituita in resistenza chiedendo il rigetto del ricorso. 4. Con ordinanza n. 5914 del 16 settembre 2020 è stato disposto l’accoglimento della domanda cautelare, ritenendosi che la “condizione di iscritto al corso di formazione in medicina generale non possa precludere al ricorrente di presentare –con riserva- domanda per la procedura di ammissione al corso di specializzazione in medicina e chirurgia”; in tale sede è stata altresì disposta l’integrazione del contraddittorio, da eseguirsi tramite pubblici proclami, adempimento al quale parte ricorrente ha puntualmente provveduto, come risulta dalla documentazione depositata in atti in data 8 ottobre 2020. 5. L’ordinanza cautelare è stata poi riformata dal Consiglio di Stato, che, con provvedimento n. 6203 del 23 ottobre 2020, ha accolto l’istanza esclusivamente ai fini della fissazione dell’udienza di discussione del ricorso. 6. In vista della discussione del merito, fissata per il 26 maggio 2021, parte ricorrente ha depositato memoria difensiva ex art. 73 c.p.a. con la quale ha insistito per l’accoglimento delle proprie domande. 7. All’udienza indicata il ricorso è stato, infine, trattenuto in decisione. 8. Il ricorso è fondato e meritevole di accoglimento con riferimento al primo motivo, dovendo al caso di specie trovare applicazione i principi espressi dalla sezione nell’ambito dei numerosi precedenti nei quali sono state ampiamente delibate le questioni oggetto del presente giudizio (ex multis, 15 marzo 2021 n. N. 06467/2020 REG.RIC. 3132, 3 febbraio 2021 n. 1399, 19 gennaio 2021 n. 779, 23 novembre 2020 n. 12355), i quali vengono in questa sede richiamati ai sensi dell’art. 74 c.p.a. 8.1. Nell’ambito dei richiamati precedenti, premesso che: - il bando di concorso per l'accesso alle Scuole universitarie di Specializzazione in Medicina e Chirurgia per l’anno accademico 2019/2020 di cui al decreto direttoriale MIUR n. 1177 del 24 luglio 2020, prevede, all’art. 4, comma 1, ultimo periodo, che il medico che sia iscritto ai corsi di formazione specifica in Medicina Generale di cui al d.lgs. n. 368/1999 può partecipare alla procedura concorsuale “solo dopo avere concluso il suddetto corso di formazione, fatta salva la possibilità di rinunciare al corso stesso interrompendolo anticipatamente prima della partecipazione alla presente procedura concorsuale”; - l’art. 2, comma 1, del D.M. 10 agosto 2017, n. 130 (Regolamentoconcernente le modalità per l'ammissione dei medici alle scuole di specializzazione in medicina), come modificato dall’art. 1, comma 1, lett. c), D.M. 20 luglio 2020, n. 79 prevede che “[…]Ai sensi dell'articolo 19, comma 12, della legge 28 dicembre 2001, n. 448, il medico che si iscrive ai corsi di formazione specifica in medicina generale di cui al decreto legislativo 17 agosto 1999, n. 368, può partecipare ai concorsi per l'accesso alle scuole di specializzazione universitarie di area sanitaria ad accesso dei medici solo al termine del corso di formazione, fatta salva la possibilità di rinunciare al corso stesso, interrompendolo anticipatamente….”; è stato affermato che: - “la disposizione contenuta nel bando (al pari di quella di cui all’art. 2 del Regolamento ministeriale sopra menzionato), per quanto “innovativa” rispetto ai bandi di specializzazione del recente passato (ove non era imposta alcuna rinuncia preventiva per poter partecipare alla procedura selettiva), si pone come attuativa della previsione di legge di cui all’articolo 19, comma 12, della legge 28 dicembre 2001, n. 448 a mente del quale “Il medico che si iscrive ai corsi di formazione specifica in medicina generale, previo svolgimento di regolare concorso, può partecipare successivamente, a fine corso o interrompendo lo stesso, ai concorsi N. 06467/2020 REG.RIC. per le scuole universitarie di specializzazione in medicina e chirurgia per il conseguimento dei titoli di specializzazione riconosciuti dall'Unione europea. Il medico che si iscrive alle scuole universitarie di specializzazione in medicina e chirurgia per il conseguimento dei titoli di specializzazione riconosciuti dall'Unione europea può partecipare successivamente, a fine corso o interrompendo lo stesso, ai concorsi per i corsi di formazione specifica in medicina generale”; - ad avviso del Collegio per “interruzione” del corso deve intendersi la sospensione della frequenza con conseguente obbligo di recupero delle giornate di formazione perse per poter partecipare alle prove della procedura concorsuale per l’accesso alle Scuole di specializzazione, senza che ciò necessariamente comporti, per l’interessato, l’onere di dover rinunciare preventivamente al corso di formazione in Medicina Generale, soltanto per poter partecipare al concorso e prima di avere la certezza in ordine all’accesso ai corsi di specializzazione universitaria di suo interesse, per effetto dell’eventuale superamento della prova concorsuale e dell’utile collocazione in graduatoria; - sulla corretta interpretazione della norma di cui all’art. 19, comma 12, Legge n. 448/2001, peraltro, si è già espresso il Ministero della Salute in un recente parere (prot. N. DGPROF/4/I.5.f.b/2011/9), reso in risposta alla richiesta di chiarimenti formulata dal Segretariato Italiano Giovani Medici, relativo all’applicazione dell’articolo suddetto; in esso, la competente Direzione del Ministero della Salute ha precisato di «aver già fatto sapere a detta Regione che la disposizione contenuta nell’art. 19, comma 12, della legge n. 448/2001, recita testualmente: Il medico che si iscrive ai corsi di formazione specifica in medicina generale, previo svolgimento di regolare concorso, può partecipare successivamente, a fine corso o interrompendo [n.d.r. non rinunciando] lo stesso, ai corsi, per le scuole universitarie di specializzazione in medicina e chirurgia per il conseguimento dei titoli di specializzazione riconosciuti dall’Unione europea. Ha anche fatto sapere N. 06467/2020 REG.RIC. che dalla lettura del dettato normativo è palese come il legislatore, con il termine , non abbia inteso precludere al medico in formazione specificain medicina generale la possibilità di partecipare alle selezioni per l’accesso ai corsi di specializzazione universitaria, fermo restando il principio, in caso di esito positivo, della preclusione alla contemporanea frequenza ad entrambi i corsi»; - quella sopra trascritta appare al Collegio essere l’interpretazione più razionale, oltre che maggiormente aderente al testo della legge, in quanto la diversa esegesi fornita dal Ministero resistente nella stesura dell’art. 4 del bando impugnato, nell’imporre al medico che intenda concorrere per una delle scuole di specializzazione bandite la preventiva rinuncia al corso di formazione in Medicina Generale, determina uno sproporzionato ed illogico sacrificio delle aspirazioni del candidato, costretto ad abbandonare un corso a cui si è legittimamente iscritto all’esito di una procedura selettiva, soltanto per poter partecipare al concorso di specializzazione, con perdita irreversibile di uno o più anni di formazione e contemporanea assunzione del rischio, insito nell’alea concorsuale, di non ottenere poi alcuna posizione utile ai fini dell’accesso ad una delle scuole; - tale meccanismo costringe il medico interessato a risolvere l’alternativa - tra (aleatorio) accesso a un corso di specializzazione e mantenimento della frequenza del corso di formazione specifica in Medicina generale - “ex ante” rispetto alla partecipazione al concorso per cui è causa, ma ciò, ad avviso del Collegio, non è affatto richiesto né implicito nella disposizione di legge in questione (art. 19, comma 12, Legge n. 448 del 2001) la quale, come visto, usa il termine “interrompere”, riferito al corso di formazione in Medicina Generale, senza prescrivere, tuttavia, che detta interruzione debba essere obbligatoriamente formalizzata prima della presentazione della domanda al concorso per SSM, in modo da costituirsi come condizione per la partecipazione allo stesso; - poiché i due corsi in oggetto sono oggettivamente eterogenei - atteso che quella di Medicina Generale non è una specializzazione ma un corso di formazione specifica e che le due realtà si pongono su diversi livelli di progressione nella formazione di N. 06467/2020 REG.RIC. più alto livello - al contrario di quanto stabilito dal bando (art. 4) e dal Regolamento (D.M. 10 agosto 2017, n. 130, art. 2), ad avviso del Collegio, non è né legittimo né logico pretendere la preventiva rinuncia da parte del medico iscritto al corso di formazione specifica e costringere lo stesso ad una scelta irreversibile che agisce, inevitabilmente, quale coazione psicologica a desistere dall’intraprendere la strada della specializzazione; - in quest’ultimo effetto, palesemente diretto a disincentivare nei professionisti interessati l’iscrizione al concorso per SSM prima del completamento del corso di formazione specifica, si scorge un forte condizionamento rispetto a quella che dovrebbe essere e rimanere una libera scelta formativa e (in prospettiva futura) professionale, in quanto manifestazione dell’esercizio del diritto allo studio, costituzionalmente tutelato, con particolare riguardo al diritto dei più capaci e meritevoli (anche se privi di mezzi) di raggiungere i gradi più alti degli studi (art. 34, comma 3, Cost.); la formula del testo costituzionale citato va intesa in conformità a quanto a suo tempo affermato dal Giudice delle Leggi nella sentenza n. 219 del 2002, quale espressione “…in cui deve ritenersi incluso ogni livello e ogni ambito di formazione previsti dall'ordinamento. Il legislatore, se può regolare l'accesso agli studi, anche orientandolo e variamente incentivandolo o limitandolo in relazione a requisiti di capacità e di merito, sempre in condizioni di eguaglianza, e anche in vista di obiettivi di utilità sociale, non può, invece, puramente e semplicemente impedire tale accesso sulla base di situazioni degli aspiranti che - come il possesso di precedenti titoli di studio o professionali - non siano in alcun modo riconducibili a requisiti negativi di capacità o di merito. A tale diritto si ricollega altresì quello di aspirare a svolgere, sulla base del possesso di requisiti di idoneità, qualsiasi lavoro o professione, in un sistema che non solo assicuri la “tutela del lavoro in tutte le sue forme ed applicazioni” (art. 35, primo comma, della Costituzione), ma consenta a tutti i cittadini di svolgere, appunto “secondo le proprie possibilità e la propria scelta”, un'attività o una funzioneche . concorra al progresso materiale o spirituale della società (art. 4, secondo comma, della Costituzione): ciò che a sua volta comporta, quando l'accesso alla professione sia condizionato al superamento di un curriculum formativo, il diritto di accedere a quest'ultimo in condizioni di eguaglianza. Il diritto di studiare, nelle strutture a ciò deputate, al fine di acquisire o di arricchire competenze anche in funzione di una mobilità sociale e professionale, è d'altra parte strumento essenziale perché sia assicurata a ciascuno, in una società aperta, la possibilità di sviluppare la propria personalità, secondo i principi espressi negli artt. 2, 3 e 4 della Costituzione” (Corte cost. cit.); - alla luce dei principi affermati dalla suddetta pronuncia della Corte costituzionale, i provvedimenti impugnati - oltre a non essere necessitati “in parte qua” dalla norma di legge primaria (vedi il più volte citato art. 19, comma 12, della Legge 448 del 2001) secondo il senso “fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse” (art. 12, primo comma prel.), sembrano discostarsi, altresì, da una doverosa lettura costituzionalmente orientata della norma, la quale era stata seguita, per lungo tempo, dalla stessa parte pubblica che, negli anni scorsi, in tutti i concorsi susseguitisi dopo l’entrata in vigore dell’art. 19, comma 12, della legge 28 dicembre 2001 n. 448, ha sempre consentito ai corsisti di Medicina Generale di partecipare ai concorsi per le SSM salvo, in ipotesi di ammissione ad una scuola di specializzazione, dover rinunciare successivamente all’uno o all’altro corso, stante la pacifica incompatibilità della frequenza del corso di formazione in Medicina Generale, a seguito dell’iscrizione ad una scuola di specializzazione (ma non della mera partecipazione al relativo concorso); - peraltro, sempre nella prospettiva di una interpretazione costituzionalmente orientata della norma in questione, il Collegio sottolinea che il diritto allo studio ex art. 34 Cost. comprende anche la libertà di mutare il campo dell’esercizio professionale, di conseguenza il forte condizionamento della scelta del settore formativo-professionale che le disposizioni impugnate (regolamentare e del bando SSM) arrecano nei confronti degli iscritti a Medicina Generale, va a ledere un valore costituzionale, dovendosi anche considerare che sono notoriamente assai limitate, per un medico laureato ed abilitato, le possibilità d'inserirsi (come dipendente o come libero professionista) in un qualsiasi ambito professionale, senza avere conseguito il titolo di specializzazione”. 7.2. Dall’affermazione dei principi appena riportati, analogamente a quanto ritenuto e disposto nei precedenti citati, deriva la fondatezza del primo motivo di ricorso – potendo il secondo essere assorbito, per evidenti ragioni di economia processuale – cui consegue l’annullamento dell’art. 4, comma 1, del bando di cui al Decreto n. 1177 del 24 luglio 2020 della Direzione Generale per la formazione universitaria, l’inclusione e il diritto allo studio del MUR e l’art. 2, comma 1, D.M. 10 agosto 2017, n. 130, limitatamente alla parte in cui prevedono che il medico iscritto ai corsi di formazione specifica in Medicina Generale, di cui al decreto legislativo 17 agosto 1999, n. 368, può partecipare alla procedura concorsuale (oltre che a seguito del completamento del relativo percorso) soltanto a seguito di rinuncia al corso stesso, interrompendolo anticipatamente prima della partecipazione alla procedura concorsuale per le SSM. 8.3. Il ricorso è, pertanto, accolto sotto tale dirimente profilo.



SENTENZA MMG SSM (3)
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